地方政府債務風險的動態監控及預警機制研究

來源:    發布時間:2017-08-31

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一、緒論

1.1選題背景

  地方政府債務的規模膨脹態勢已經成為我國宏觀經濟運行中的一個突出問題。我國向來對地方政府舉債行為進行十分嚴格的限制,地方政府不得隨便發債。《中華人民共和國預算法》中明確要求地方應該以保證預算平衡為重點,盡量不要產生赤字。《中華人民共和國擔保法》規定地方政府、行政機關不得對外提供擔保。但從2008年次貸危機到目前為止,世界經濟在經歷短暫復蘇之后又進入了一場“大蕭條”的長期衰退。在全球經濟不景氣的狀況下,為了對沖金融危機給我國宏觀經濟帶來的影響,擴大國內市場的需求,維持濟增速的平穩性,中央政府果斷調整政策策略,實施適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策。2008 11 月,中央政府出臺了4萬億人民幣的經濟刺激計劃的同時,為了確保中央政府的這一計劃的順利實施,提高地方政府安排配套資金的能力,地方政府建立大量具有政府背景的融資平臺,間接進行融資舉債; 2009年,中央又代理地方政府發行了兩千億元地方政府債券,至此在學術界和實務界爭論頗多的地方政府債券終于正式啟動。 

  20156,國家審計署審計長劉家義在向人大十二屆常委會第十五次會議所作的關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告中指出, 20136月底全國地方政府負償還責任債務中,需在2015年償還的有1.86萬億元(占17%)。重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣,2014年底政府負償還責任債務余額比20136月底增加46%;今年以來增速放緩,3月底比年初增長0.1%(縣級下降3.5%),但這些地區上年綜合財力呈負增長的有三分之一,大部分地方政府債券尚未發行,個別地區債務償還出現困難。截至2014年底,地方政府性債務總規模為24萬億元,其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元,已經成為我國目前主要的財政隱患,嚴重威脅著我國經濟安全和社會穩定。 

  隨著短期債務的集中到期,各地方政府將迎來償債高峰,地方政府債務改革與發展正成為我國新經濟常態下地方政府財政體制改革的新熱點。而經濟發展的放緩,財政收入增速的降低以及地方政府發債的限制,加上房地產市場的調控調控和土地財政收入的銳減,使地方政府的償債能力不斷減弱,地方政府面臨的債務風險不斷增大,并且危及到政府職能發揮。債務危機一旦爆發,就會對社會主義現代化建設產生負面影響,也會讓人民群眾對我國地方政府的誠信力產生懷疑。 

  本課題研究擬從地方政府性債務總量來全面評價地方政府債務的影響因素和債務風險。首先通過逐步回歸方法,對地方政府性債務的影響因素進行分析。然后采用B-S模型和KMV模型、TOPSIS模型對地方政府性債務的違約風險和預警機制進行研究。 

1.2 研究意義

  從全口徑的角度研究地方政府的債務風險。地方政府債務風險的全面分析有利于擴大地方政府債務風險的研究范圍,從而對我國地方政府債務風險的總體狀況有一個相對比較清楚的了解。 

  從多角度研究地方政府的債務風險的形成機制。運用相關經濟學理論深入分析地方政府債務風險的形成機制,可為地方政府債務風險預警理清研究思路。目前地方政府債務風險的形成機制分析比較片面,以致于地方政府債務風險理論研究上處于混亂,難以從根本上防治地方政府債務風險。 

  構建地方政府債務風險預警系統。防范與化解地方債務風險的措施之中,構建有效的風險預警系統是重中之重,運用地方政府債務風險預警系統可更好地把握風險和預防風險。 

1.3 國內外研究現狀

  關于地方政府性債務研究的文獻主要有三類:地方政府性債務規模的影響因素[12]、地方政府性債務最優規模水平[3-5]和地方政府性債務風險評價及預警[6-9] 

  對于地方政府性債務規模影響因素問題,現有文獻研究觀點是,中國地方政府舉債的根本原因是地方政府財政收入不足,稅收收入是地方政府財政收入的主要來源,而地方財政收入多寡與稅收制度緊密相關,非稅收入是地方財政收入的另一個重要來源,對地方財政平衡和地方財政赤字規模的影響也非常大。 

  關于地方政府性債務的規模問題,現有文獻研究從財政體制、管理制度、經濟發展和政府行為等視角進行了分析和探討。主要觀點包括:一是各級政府間的財政分權關系導致地方政府財力減少,事權卻有所擴大,這種財力與事權的不匹配所引致的資金缺口需要通過舉債來彌補,從而導致地方政府性債務的增長[10];二是舉債程序不規范和債務使用監管不完善,致使上級政府無法對地方政府債務規模的擴張行為進行有效的約束和控制;三是為促進經濟發展所進行的項目建設和各種體制性安排促使地方政府性債務規模快速增長。在此基礎上學者們進一步從舉債能力、償債能力和維持經濟與債務增長平衡的角度展開了對地方政府性債務規模問題的思考和討論,認為地方政府性債務存在最優規模水平并且產生的效果與其規模水平之間存在著一定的關系。 

  關于地方政府性債務風險評價及預警,現有文獻主要是以地方政府的財政和債務的數據為基礎,構建系統的指標體系,用于對地方政府性債務風險的評價和預警。如考燕鳴等[11]從地方政府“借、用、還”三個環節來構建地方政府性債務風險評價及預警指標體系。繆小林和伏潤民[12]則從債務的外部負擔和內部結構來構建地方政府性債務的評價指標。綜合現有研究結果,關于地方政府性債務的風險預警指標基本包括債務負擔率,地方財政負債率,地方財政償債率,債務逾期率,債務依存度,新增債務率,擔保債務比重等。至于評價模型和方法,學者們對KMV模型進行了改進,通過修正的KMV模型實證得出我國地方政府債務本質上不存在經濟上的違約風險,但存在一定程度的道德風險[1315] 

  綜上所述,關于地方政府性債務影響因素和規模水平問題的研究,現有文獻基本是定性地進行分析,關于地方政府債務風險評價及預警問題,雖然現有文獻涉及到模型的應用,但大多是針對地方政府性債券的違約風險展開研究,而債券只是地方政府性債務的一部分,地方政府性債務還包括銀行貸款、信托等。 

1.4課題研究的基本思路、方法和重要觀點

1.4.1 主要思路

  本課題研究統計分析技術為支撐,采取定性分析和定量研究相結合的方法,以湖南省部分地級市為研究對象,對地方政府債務風險現狀進行全面分析;然后構建地方政府債務風險評價指標體系,采用多元統計方法,對地方政府債務風險進行評價并建立風險預警機制;最后,提出地方政府債務管理的對策和建議。 

  本課題研究的技術路線如下圖1所示。 

   

  1地方政府債務風險動態監控與預警機制研究》技術路線圖 

1.4.2 研究方法

  成本-績效分析法。將此種方法運用到課題研究,可以對地方政府的債務成本與債務利用的績效有一個比較恰當的評價,旨在降低負債成本,提高債務利用效率。 

  模型評價法。引入時間熵權,建立動態的TOPSIS評價模型,研究客觀事物中多個因素之間相互依賴的統計規律性,并對指標進行綜合評析,得出一個根據指標內部結構關系確定的綜合評價函數,根據數據之間的相關關系確定各個指標的權重,以此對債務風險進行評價。 

1.4.3 重要觀點

  重視地方政府債務風險評價指標的選取和權重設定。建立能夠衡量一個地方政府債務風險評價的指標體系,要根據社會管理創新的需要科學賦予各個指標的權重,以加強地方政府風險評價結果的科學性和合理性。 

  重視地方政府債務預警機制的建立。債務預警機制的建立是經濟發展走向效益化的有效途徑,地方政府要形成一套適合當地實情并能持續發展的政府債務預警體系,以確保地方政府債務的合理利用。 

 

二、地方政府債務風險監控與預警的理論方法

2.1地方政府性債務規模影響因素分析模型

  一般來說,影響政府性舉借規模的因素是多方面/多層次的,但總括起來,無非包括兩個方面:宏觀因素和微觀因素。宏觀因素包括經濟發展水平、財政收支狀況、金融市場的發展狀況,微觀因素包括政府債務的結構狀況、政府的債務管理效率、政府債務的成本-效益狀況、政府債務的累積效應等。據此,為分析地方政府性債務規模(Y)的影響因素,初步選定財政收入(X1)、財政支出(X2)GDPX3)、到期債務應還本付息額(X4)債務期末余額 (X5),并基于以下幾個假設。 

  (一)政府財政收入直接決定著政府性債務規模的大小,一般來說,財政收入越大,政府舉債愿望越小,政府性債務的規模也越小。 

  假設一:地方政府性債務規模與財政收入呈負相關 

      (二)在地方財政收入既定的情況下,地方所需財政支出越高,則政府負債的可能性越高,負債額也可能越高。 

  假設二:地方政府性債務規模與地方財政支出正相關。 

      (三)地方政府性債務規模與政府的償債能力相關,而政府的償債能力在根本上又是由社會經濟發展水平所決定。 

      假設三:地方政府性債務規模與地方經濟發展水平即GDP總量呈負相關 

      (四)政府性債務是政府籌集資金的信用憑證,需要到期還本付息,而且到期應還本付息額越大,償還難度也越大,可能導致政府債務規模越大 

  假設四:地方政府性債務規模與到期債務應還本付息額呈正相關。 

  (五)地方政府性債務規模直接取決于地方政府各期期末債務余額的累積,期末債務余額越大,債務規模相應增大 

  假設五:地方政府性債務規模與期末債務余額呈正相關。 

  本節選取六個市級地方政府債務相關數據對政府債務規模的影響因素進行識別。為了消除異方差現象,建立如下對數線性模型: 

     1 

  其中,表示時間序列單元,表示模型的常數項和各因素的系數,均為待估參數。表示在時間t時的債務規模。分別表示在時間t時上述五個因素的觀測值。為誤差擾動項。 

  為考察五個因素對地方政府性債務規模的解釋效用,對模型(1)采用逐步回歸法,用地方政府性債務規模對各因素分別回歸,根據回歸方程的擬合優度可決系數進行變量取舍。如果加入的變量能夠提高擬合優度并通過t統計量檢驗,那么這個變量就應該納入模型中,反之,則剔除不顯著變量。由于財政收入和財政支出是影響地方政府性債務的最重要和最基本因素,因此,本文以這兩個因素為基準,依次將各個解釋變量加入模型中進行逐步回歸分析。 

2.2 KMV模型

  KMV模型是美國KMV公司用來估計企業借款違約概率的方法。該模型認為,貸款的信用風險是在給定負債的情況下由債務人的資產市場價值決定的。但資產并沒有真實地在市場交易,資產的市場價值不能直接觀測到。為此,模型將銀行的貸款問題倒轉一個角度,從借款企業所有者的角度考慮貸款歸還的問題。 

      KMV模型評價債務風險的步驟: 

      ?利用布萊克-舒爾斯期權定價公式,根據企業股權的市場價值波動性、 到期時間、無風險借貸利率及負債的賬面價值估計出企業資產的市場價值和資產價值的波動性。如果把企業負債看作是買入一份以企業資產市場價值為標的的歐式看漲期權,若債務到期時的企業資產市價V高于其所需清償的負債D,則企業償還債務,否則企業選擇違約。根據布萊克-舒爾斯期權定價公式: 

                    2 

  其中,為企業股權市場價值,為企業資產市場價值,為企業負債額,為債務償還期限,為市場無風險收益率。設表示企業資產價值波動率,則表示標準正態分布函數。 

  ?根據公司的負債計算出公司的違約點,進而計算違約距離。假設企業資產未來市場價值圍繞企業資產市場價值呈正態分布,則違約距離可由下式得出: 

                          3 

  其中,為企業資產市場價值,表示違約點價值。 

  ?根據企業的違約距離與預期違約率之間的對應關系,求出企業的預期違約率。企業違約率是指企業資產市場價值低于違約點的概率。根據布萊克-舒爾斯模型,企業資產的市場價值服從幾何布朗運動,時刻市場價值可表示為: 

                 4 

  其中,表示預期收益率,表示收益率的隨機部分。預期違約率可表示為: 

            5 

  的假設下,進一步有 

             6 

  如果把政府看作為一個企業,用政府債務余額D替代KMV模型中企業的負債DP,用可做為政府債務擔保的財政收入R替代企業資產的市場價值V表示政府財政收入增長率,表示政府財政收入波動率。如果R,則政府發生債務違約,否則不違約[18] 

  根據現有研究結論[19],有 

              7 

                            8 

  根據KMV模型可以對各地方政府債務存在的違約風險進行定量評價,根據預期違約率合理控制地方政府債務規模。 

2.3 熵權TOPSIS模型

  (一)模型介紹 

      1、熵權 

  熵權法是一種客觀的賦權方法,不受評價主體的主觀意志所左右,具有精度高、客觀性強的特征。本文通過引入熵權法,對橫向的評價指標維度和縱向的時間維度進行加權,并與傳統的TOPSIS方法結合,對地方政府績效進行更客觀科學的評價,為促進地方政府績效的提升提供決策參考。 

      2、橫向評價指標熵權 

  假設評價體系含個評價對象,個評價指標,首先對原始數據進行歸一化處理得數據矩陣,其中,對于正向指標,取,對于逆向指標,取,對于中性指標,則取)表示同一評價指標下不同對象的最大(最小)值,表示中性指標的目標值。則指標熵為:,各評價指標的熵權為:,其中 

      3、縱向時間熵權 

  靜態評價只針對單一時刻的指標值進行評價,這種靜態的“以點帶面”的評價方法不能充分體現“事物總是處于運動狀態”的哲理。有必要對不同時刻的評價結果進行綜合考慮。 

  假設評價對象經歷了時間段,不同時點的評價結果包含的信息并不完全等同,時間權重就可以反映對不同時刻評價的重視程度。在此,先定義時間熵和“時間度[15] 

  表示時刻的時間權重,可以通過解下面的優化問題(9)得到。 

  ,體現對時序的重視程度,取值越小,表明評價者越注重近期樣本數據,反之則反。 

  在給定“時間度”的約束下,通過求解如下非線性規劃問題,得到各時刻的時間熵權: 

                          9 

      (二)評價步驟 

  TOPSIS法的基本思想是從歸范化處理后的原始數據中,找出多個目標的最優和最劣目標,并計算各評價對象與最優和最劣目標的距離,獲得評價對象與最優和最劣目標的貼近度,按此進行排序。貼近度取值位于[0,1]之間,取值越大,評價結果越好。熵權TOPSIS方法步驟如下: 

  對趨勢化處理后的指標值按(10)式進行靜態值與動態增量的加權: 

              10 

      其中時刻評價對象的第個指標經過趨勢化處理后的值;是指定的參照時刻,可以屬于或不屬于,若,則數據不參與評價。稱為協調系數;表示只考慮評價指標在各時刻的靜態值;表示只考慮指標的增量值。 

  確定各評價對象的最優和最劣目標: 

          11 

  不同時點各評價對象與最優目標和最劣目標的距離: 

                    12 

  為評價指標時刻的指標權重,根據計算獲得。 

  不同時點各評價對象與最優目標的貼近度: 

                          (13) 

  取值越大,表示被評價對象時刻的評價值越貼近最優目標值,即越優。 

  根據時間加權算子TOWA [19]計算被評價對象的綜合評價值: 

                           (14) 

  為時間權向量,通過解(9)式得到;表示被評價對象的熵權TOPSIS綜合評價值,取值越大風險值越高。 

  根據熵權TOPSIS評價模型,可以對不同地區政府債務進行橫向對比分析和縱向演化分析。對比不同地方政府債務的風險差距和本地區政府債務的時間演化特征和規律,從而對地方政府債務進行合理控制。 

    

 

三、地方政府債務風險實證分析

3.1 指標體系的構建

  根據本課題研究目標的實現以及樣本數據的可選取性,考慮到我國地方政府債務時間序列數據的年限性,我們選取東、中、西部地區各2個地級市(考慮到對地方政府的影響,以A市、B市、C市、D市、E市、F市表示)2012年至2015年的相關數據進行研究。其中,用于衡量債務規模與結構、債務變化的數據均取自由各地級市審計部門發布的的地方政府性債務審計結果。其他經濟指標數據來自各市統計年鑒和財政局、統計局網站。 

  為考察五個因素對地方政府性債務規模的解釋效用,對模型(1)采用逐步回歸法,用地方政府性債務規模對各因素分別回歸,根據回歸方程的擬合優度可決系數進行變量取舍。如果加入的變量能夠提高擬合優度并通過t統計量檢驗,那么這個變量就應該納入模型中,反之,則剔除不顯著變量。由于財政收入和財政支出是影響地方政府性債務的最重要和最基本因素,因此,本文以這兩個因素為基準,依次將各個解釋變量加入模型中進行逐步回歸分析。 

  基于五個假設,對(1)式采用逐步回歸的方法進行估計,并逐步剔除不顯著的變量,估計結果如下表1所示。 

  1 回歸結果 

解釋變量 

模型1 

模型2 

模型3 

模型4 

財政收入(lnX1 

  

財政支出(lnX2) 

  

GDP值(lnX3) 

  

到期應還本付息額(lnX4) 

  

期末債務余額(lnX5) 

-0.34645 

0.0000 

0.30712 

0.0000 

  

-0.33199 

0.0081 

0.37059 

(0.0076) 

-0.08385 

(0.0697) 

-0.03141 

0.0967 

0.368694 

(0.0096) 

-0.09813 

0.0652 

0.12171 

(0.0351) 

-0.03701 

0.0886 

0.27916 

(0.0086) 

-0.06123 

0.0890 

0.10542 

0.0057 

0.15465 

0.0097 

調整的 

0.7114 

0.8526 

0.9028 

0.9620 

  注:括弧內數值表示對應的p值。 

  1中各模型的估計結果表明,隨著新的顯著變量的引入,模型的逐漸提高,模型擬合效果不斷增強。結合現有的債務影響因素的理論分析,選擇表1中模型4做為政府債務規模影響因素分析的模型依據。即五個因素都對政府債務規模產生顯著影響,而且地方財政支出額、到期債務應還本付息額、期末債務余額與政府債務規模正相關;地方財政收入和GDP值與地方政府債務規模負相關。這和本文前面的理論假設一致,與現有文獻研究的結論也相吻合。從定量角度看,地方財政收入每上升1%,債務規模下降0.037%,且在10%的顯著性水平下通過檢驗,進一步說明假設一具有合理性;一定時期內的財政支出增加一個百分點,債務規模就會上升大約0.28個百分點,且在1%的顯著性水平下通過檢驗,可知假設二與事實相吻合;GDP值增加1%,政府債務規模就會下降大約0.06%,而且通過顯著性水平為10%的顯著性檢驗,說明地方經濟發展水平與地方政府債務規模呈一定的負相關關系,支持了假設三這一觀點;到期債務應還本付息額和期末債務余額沒增加一個百分點,政府債務規模分別會提高0.110.15個百分點,且均通過1%顯著性檢驗,這充分說明了該兩個因素與政府債務規模的正相關關系,假設四、假設五是合理的。 

3.2 基于KMV模型的地方政府債務風險評價

  下面用6個地級市20122015年的財政數據進行實證分析,運用KMV模型對各市地方政府債務風險進行評價。 

  對于可擔保財政收入,因為并非所有的財政收入都可以用于政府債務擔保,而關于可用于擔保的比例,尚無統一標準。根據公式(7)和公式(8)計算6個地級市的財政收入波動率和增長率如下表2所示。 

  2  201220156個地級市可擔保地方財政收入增長率和波動率 

  

A 

B 

C 

D 

E 

F 

增長率 

0.1105 

0.1072 

0.1094 

0.1065 

0.1097 

0.1066 

波動率 

0.0503 

0.0508 

0.0516 

0.0525 

0.0506 

0.0511 

  這樣,根據6個地級市2015年財政收入,分別按照表53的增長率,可以估計出6個地級市2016年的財政收入。另外,根據地方政府債務的構成,每年應償債務等于負有償還責任債務的本利和,加上實際發生的或有債務,或有債務又包括負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務,這兩個項目可能發生,也可能不發生。實際評價中,我們可以根據或有債務狀況,設定實際發生的概率。由此,政府需要償還的債務總額=實際負有償還責任債務的本利和+或有債務×發生的概率。即 

                   15 

  其中,表示當期債務總額,表示未到期債務累加額,表示到期債務的利率,表示未到期債務的平均利率。這里,我們按人民銀行五年以上貸款利率設定 

  假設6個地級市2016年財政支出總額與2015年持平,加上2015年期末債務余額,根據(15)式可以計算2016年各地方政府債務本息和,再取T1年并根據(6)式可以計算出2016年不同融資規模下的違約距離和預期違約率EDP(見表3)。 

  3 不同融資規模下6個地方政府債務預期違約率 

  

預期違約率EDP 

融資比 

A 

B 

C 

D 

E 

F 

20% 

0.6496  

0.7513  

0.7798  

0.7806  

0.6538  

0.6325  

30% 

0.7197  

0.8324  

0.8640  

0.8649  

0.7244  

0.7008  

40% 

0.7630  

0.8924  

0.9159  

0.9168  

0.7679  

0.7429  

50% 

0.7894  

0.9130  

0.9476  

0.9486  

0.7945  

0.7686  

60% 

0.8055  

0.9317  

0.9670  

0.9680  

0.8108  

0.7843  

70% 

0.8155  

0.9432  

0.9790  

0.9800  

0.8208  

0.7941  

80% 

0.8218  

0.9504  

0.9865  

0.9875  

0.8271  

0.8002  

90% 

0.8257  

0.9550  

0.9912  

0.9922  

0.8310  

0.8040  

100% 

0.8281  

0.9578  

0.9941  

0.9951  

0.8335  

0.8063  

       

  從計算結果來看,6個地級市的債務風險從高到低依次為D市、C市、B市、A市、E市、F市,但各地方政府債務總體狀況可以說都處于比較危險的境況。尤其是B市、C市和D市,當融資比40%時的預期違約概率就達到0.9,如果融資比進一步上升,預期違約率會迅速攀升,融資比超過80%時,政府債務違約幾乎成為必然。事實上,從近幾年市財政收支情況看,B市、C市和D市政府債務之所以處于較高的預期違約率,是因為財政總收入遠遠低于財政總支出,財政總支出達財政總收入的2倍多,而且財政支出的年增長率高于財政收入的增長率,負債率也逐年升高。 

3.3 基于熵權TOPSIS模型的地方政府債務風險評價

  考慮到不同評價指標數據量綱的不一致性,我們首先把各評價指標樣本數據進行標準化處理。即對于正向指標,取,對于逆向指標,取,對于中性指標,則取)表示同一評價指標下不同對象的最大(最小)值,表示中性指標的目標值。對地方政府債務風險指標進行無量綱化處理,經過處理得到的后的各地方政府債務風險評價指標的具體值見表5-5運用熵權TOPSIS方法對地方政府債務風險進行動態評價,具體評價步驟如下: 

      根據,計算各評價指標權重。 

      2012年數據為基準,取(認為指標增量值更重要,更能體現績效提升潛力),根據(8-12)式計算各地方政府債務風險的值。通過專家咨詢取,運用軟件解優化問題(7)得時間權重向量,并代入(11)式得最終綜合評價值(見表4)。 

  4 地方政府債務風險值評價結果(括弧內數字表示風險值排序) 

評價對象 

2012 

 

2013 

 

2014 

 

2015 

 

綜合值及排序 

A 

0.40845 

0.39644 

0.37055 

0.36454 

0.37025 

B 

0.48502 

0.47673 

0.46773 

0.44433 

0.45283 

C 

0.48303 

0.48842 

0.47062 

0.46142 

0.46602 

D 

0.53101 

0.51231 

0.50191 

0.49661 

0.50061 

E 

0.41824 

0.39626 

0.37504 

0.36445 

0.37094 

F 

0.39726 

0.39635 

0.36556 

0.35836 

0.36436 

  從表3和表4的結果來看,各地方政府債務風險的總體評價結果基本一致,但六個地級市從2012年至2015年各年債務風險又略有變化。 

  首先,從表4可以發現,除了債務風險值最高的D市外,其它各地方政府債務風險值的綜合排序和“當年”排序并不完全相同。 

  其次,從表4可知,各地方政府“當年”的債務風險值并不能完全代表其真正的相對風險水平。如A市和E市,在四個評價年度中,A市的債務風險值“當年”評價排序分別是第五(四、五、四),平均排序為(5454/44.5E市債務風險值的“當年”評價排序分別是第四(六、四、五),平均排序為(4645/44.75,初看起來似乎A市的債務風險排序位于E市之前,即A市的債務風險高于E市的債務風險。但實際上E市的債務風險值在逐年“相對”增大,而A市的債務風險值卻“相對”略有減小,綜合評價值正是考慮了這種“動態波動”因素,所以E市的債務風險評價值綜合排序是第4,反而位于A市的債務風險值綜合排序之前,即實際上,A市的債務風險要略低于E市的債務風險。這和KMV模型的評價結果也是一致的。 

  另外,對于地方政府債務風險的時間演化特征,表4的評價結果發現,各地債務風險值總體趨勢逐年降低,這和我國地方政府債務監管的事情是一致的。實際上,國家對地方政府的債務問題從2013年開始出臺了相關政策進行了舉債規模的控制,原則上不允許有新的債務增加。對于地方政府債務風險的空間差異特征,同樣從表4可以發現,中部地區的C市和D市的債務風險值高于東、西部地區的其它四個市,這與我國地方經濟發展水平和地方政府相對債務規模有關。事實上,對于東部地區的A市和B市來說,雖然舉債規模相對中部地區的CD兩市較高,但其經濟總量和財政收入同樣高很多,對于西部地區的EF兩市來說,雖然其經濟總量和財政收入較總部地區的CD兩市要低,但其舉債規模、債務期末余額和到期債務本息額也要低很多 

3.4 本章小結

  本章就我國地方政府債務規模的影響因素、債務風險的構成和債務風險的評價指標體系進行了闡述。并以東、中、西部地區的六個地級市為研究對象,通過構建KMV債務違約率評價模型和熵權TOPSIS債務風險評價模型,對六個地級市的債務違約率和債務風險進行了評估。研究結果表明,(1)隨著融資比的增大,地方政府債務違約率隨之增大;(2)受國家對地方政府債務的監管力度的加大,近年來各地方政府的債務問題得到了控制,債務風險呈逐年降低的趨勢;(3)地方政府的債務違約率和債務風險的高低,取決于其經濟發展水平、財政收入和財政支出額、以及期末債務余額和到期債務本息額的高低。 

 

四、結論及政策建議

  本課題研究通過引入“時間熵權”,運用動態TOPSIS方法對地方政府債務風險進行了研究。結果標明:我國地方政府債務風險存在東、中、西部的地域差異,歸根結底,與地方財政收入、經濟發展水平相關為加強地方政府債務風險的控制,要注意做到: 

  1、構建合理稅收體系,增加地方財政收入。首先,以A市為例,從地方財政收入構成來看,其2014年地方財政收入中稅收占比高達66%,這就要求地方政府構建一個可持續的稅收體系。其次,財政收入是財政支出的首要來源,過度的財政支出,又是造成政府債務的主要原因,因而增加財政收入,是防范地方政府性債務違約風險的首要保障。但是,增加財政收入并非簡單的數量增加,更重要的是保持一個穩健的增長率。 

  2、加強制度建設和監管機制建設,控制財政支出。從本文地方政府債務規模影響因素來看,過度的財政支出是造成政府債務的關鍵原因,所以,控制財政支出是控制政府債務風險的重要手段。為此,一要控制非稅收入支出。先核定直接征收成本,再根據各執收單位的財力保障情況和人均凈非稅收入情況,予以適度統籌,確保非稅收入支出合理規范。二要控制建設性支出。對建設類項目,進行項目論證和投資評審,確定項目建設規模及投資概算。三要控制政策性支出。對一次性項目和已到期項目予以清理;屬于現有專項資金支持范圍和能夠通過優化存量資金解決的增支項目,通過調整投向解決;對中央、省已經確定出臺、明年需實施的民生政策,提前制定實施意見,認真測算資金需求,合理確定各級分擔比例。 

  3、積極探索投融資新機制,加快建立符合本地區實際的投融資體系,充分發揮財政資金導向作用。通過適當放寬和降低民間資金準入門檻,吸引民間資本投資、大力引進外資,通過采取獨資、合資、合作、項目融資BOT(建設一經營一移交)TOT(移交一經營一移交)ABS(資產收益抵押)等方式入股基礎設施和公共服務領域建設。同時要完善公用事業價格形成機制,推進公共事業項目市場化。按照保本微利的原則,改革供水、供電、污水垃圾處理等公用事業服務價格,完善價格形成機制,增加對社會資本或民間資本的吸引力,減少政府對上述領域的投資。最后形成多渠道、多層次的投入格局,從體制上激發經濟社會發展動力,從根本上減輕政府債務壓力。 

4、化解地方政府債務必須通過構建地方財政償債機制,從制度上規范償債基金的合理運用,有條不紊地削減和清償逾期債務。各級地方政府應組織嚴密的債務清理排查,針對經常性債務和資本性債務、直接債務和間接債務、顯性債務和隱性債務進行分類交叉登記,根據各類債務的歷史逾期存量、新增違約流量和自身擁有的財政資源情況,制訂中長期償還計劃。考慮到地方政府債務類型錯綜復雜、規模龐大和償債的長期性,償債基金一旦建立,就應保持其連續性,在部門預算內設定為固定支出項目,隨地區經濟、財政運行狀況做相應調整。各級地方財政衡量自身償債基金規模和各類債務的最低償債金比例,對于有部分償債能力的項目,財政可要求項目單位制訂出償債計劃,督促其按時將償債資金匯入財政部門專門設置的償債基金專戶,統一由財政部門負責資金的管理和還本付息。償債基金除用于防范新增違約和清償逾期債務外,待條件成熟后,還可委托專業機構投資于低風險債券組合,將投資收益并入該基金,實現償債資金不斷保值增值。
 
 
課題負責人:邵陽學院郭建華
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